Hrvatski sustav javne nabave očekuju značajne promjene nakon što Hrvatski sabor odluči o usvajanju predloženih izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi, čime se otvara put za implementaciju rješenja koja bi trebala modernizirati cjelokupni proces javne nabave, sve od digitalizacije i administrativnog rasterećenja pa do uvođenja strožih mehanizama kontrole i antikoruptivnih mjera.
U okviru zakonodavne reforme, jedna od značajnijih novina jest izmjena odredbi koje se odnose na uređenje izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njihova trajanja. Naime, prema trenutno važećem zakonodavnom okviru, fokus sudionika postupaka javne nabave pretežito je usmjeren na razdoblje do trenutka sklapanja ugovora, dok razdoblje izvršenja ugovora često ostaje „nepoznato“ te izvan dosega efektivnog nadzora. Takva praksa godinama otežava, pa i gotovo onemogućuje, javnu kontrolu nad naknadnim izmjenama ugovornih uvjeta, prvenstveno zbog nedostatka obveze javne objave tih izmjena, što se izmjenom zakona koju ćemo u ovom tekstu u bitnome izložiti, nastoji ispraviti.
Trenutni pravni okvir
Prema trenutno važećem Zakonu o javnoj nabavi („Narodne novine“ br. 120/16., 114/22., dalje u tekstu: „ZJN“), svaka izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja (izvršenja) bez provođenja novog postupka nabave dopuštena je samo kao iznimka te isključivo u sljedećim slučajevima:
- ako su izmjene unaprijed predviđene (članak 315. ZJN-a), odnosno ako je naručitelj već kroz odredbe dokumentacije o nabavi na jasan, precizan i nedvosmislen način predvidio odredbe o izmjenama ugovora, što uključuje jasne i nedvosmislene klauzule o mogućim promjenama cijene ili uvjeta izvršenja;
- ako se pokaže potreba za nabavom dodatnih radova, usluga ili robe od prvotnog ugovaratelja (članak 316. ZJN-a), u slučajevima u kojima su dodatni radovi, usluge ili roba od istog ugovaratelja postali neophodni, a promjena ugovaratelja za naručitelja nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga te bi prouzročila nerazmjerne troškove;
- u slučaju nepredviđenih okolnosti (članak 317. ZJN-a), odnosno ako je potreba za izmjenom nastala kao rezultat okolnosti koje ni iznimno pažljiv naručitelj nije mogao predvidjeti, a da se pritom izmjenom ne mijenja cjelokupna priroda ugovora te da svako povećanje cijene nije veće od 50% vrijednosti prvotnog ugovora;
- u slučaju promjene samog ugovaratelja (članak 318. ZJN-a), odnosno u slučajevima u kojima novi ugovaratelj preuzima prava i obveze prvotnog ugovaratelja uslijed pravnog sljedništva, restrukturiranja ili sličnih statusnih promjena pod uvjetom da to ne predstavlja drugu značajnu izmjenu ugovora te nema za cilj izbjegavanje primjene ZJN-a;
- ako su izmjene male vrijednosti ili nisu značajne u smislu članka 321. ZJN-a (članci 319. – 321. ZJN-a), odnosno u bitnome u slučajevima ako se radi o izmjenama ugovora čija je vrijednost ispod zakonom propisanih vrijednosnih pragova te koje u smislu zakona nisu značajne te ne mijenjaju prirodu ugovora.
Problem “nevidljivih” izmjena: gdje transparentnost prestaje?
Iako su navedeni razlozi za izmjene ugovora tijekom njihova trajanja sasvim opravdani te u određenim okolnostima neophodni za opstanak pojedinog ugovornog odnosa, u svakodnevnoj praksi služe za različite oblike zlouporaba i manipulacija.
Naime, prema trenutno važećem ZJN-u, izričita obveza objavljivanja „Obavijesti o izmjeni“ u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (dalje u tekstu: „EOJN RH“) propisana je isključivo za dvije specifične kategorije izmjena ugovora, a to su izmjene ugovora uslijed potreba za nabavom dodatnih radova, usluga ili robe od prvotnog ugovaratelja iz članka 316. ZJN-a te izmjene nastale uslijed nepredviđenih okolnosti iz članka 317. ZJN-a, dok se sve ostale zakonski dopuštene izmjene mogu provesti bez javne objave ili transparentnog traga.
Posljedično, trenutni regulatorni okvir omogućuje da se ugovori, jednom kada je formalni postupak nabave okončan, često i značajno modificiraju bez znanja javnosti ili zainteresiranih osoba, odnosno samih sudionika postupka javne nabave.
Zašto je to nedostatak za javnu nabavu?
Nedostatak transparentnosti izravno onemogućuje javnost i konkurenciju, koja je prethodno sudjelovala u određenom postupku javne nabave, provjeriti jesu li naknadni dodaci ugovoru zaista opravdani ili služe tek kao paravan za naknadno povećanje cijena, koje su u ponudbenoj fazi bile znatno niže od ostalih konkurenata, s očekivanjem ugovaratelja da će upravo koristeći opisanu mogućnost izmjene ugovora, u fazi izvršenja to „korigirati“.
Novi prijedlog zakonodavnog okvira
Novi prijedlog Zakona o javnoj nabavi donosi značajan zaokret, uvodeći apsolutnu obvezu javne objave svake izmjene ugovora o javnoj nabavi na stranicama EOJN-a RH.
Navedena promjena dolazi u obliku dopune teksta članka 314. ZJN-a, kojemu se dodaje novi stavak 2. koji naručiteljima nameće strogi rok od 30 dana od dana nastanka izmjene za njezinu objavu.
Ovaj zakonodavni okvir značajno umanjuje rizik od prethodno opisane prakse na način da manipulativne izmjene postaju iznimno rizične za sve sudionike, budući da je predloženom dopunom ZJN-a svakome omogućeno praćenje točnog trenutka i uvjeta pod kojima je došlo do određene promjene ugovora o javnoj nabavi. Štoviše, ova regulativa jamči javnosti uvid u stvarnu razliku između prvotno ugovorene cijene i onog iznosa koji je u konačnici isplaćen, čime se učinkovito sprječava da se naknadni aneksi koriste za zlouporabu te prikriveno izvlačenje proračunskih sredstava bez ikakvih sankcija za one koji takve prakse provode.
Povrh svega, ova promjena imati će utjecaj na usklađivanje hrvatske prakse s europskim standardima pravne zaštite, iz razloga što transparentnost u fazi izvršenja ugovora o javnoj nabavi nije samo pitanje „dobre volje“ naručitelja, odnosno nije njegova diskrecijska odluka, već temeljno pravo svakog zainteresiranog gospodarskog subjekta koji je sudjelovao u postupku javne nabave. Uvođenjem obveze objave svake izmjene ugovora, sustav omogućuje ponuditeljima da pravovremeno uoče jesu li izmjene unutar zakonom dopuštenih okvira, odnosno jesu li zapravo trebale rezultirati novim postupkom javne nabave. Upravo na taj način otvara se prostor za učinkovitiju pravnu zaštitu te nepristranost tijekom cijelog postupka javne nabave, uključivo i u fazi izvršenja pojedinog ugovora.
Zaključak
Sustav javne nabave ne smije biti proces koji završava potpisivanjem ugovora o javnoj nabavi, već transparentan mehanizam kontrole koji traje do zadnjeg dana njegovog izvršavanja. Predložene izmjene Zakona o javnoj nabavi konačno adresiraju „sivu zonu“ izvršenja ugovora, prekidajući štetnu praksu nevidljivih aneksa. Uvođenjem obveze objave svake izmjene šalje se jasna poruka da se javni novac mora trošiti pod stalnim nadzorom javnosti, od samog početka pa sve do završetka procesa.
