Dana 24. listopada 2025. na sjednici Hrvatskog sabora u hitnom postupku usvojen je novi Zakon o provjeri stranih ulaganja (dalje: „Zakon“). Zakon je donesen s ciljem provedbe Uredbe (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u Uniji unutar hrvatskog zakonodavstva te uspostavljanja nacionalnog mehanizma za provjeru izravnih stranih ulaganja, koja na bilo koji način mogu utjecati na zaštitu nacionalne sigurnosti i javni poredak Republike Hrvatske, EU ili njezinih država članica.
Novi Zakon donosi potpuno novi regulatorni okvir relevantan za strana ulaganja u Republici Hrvatskoj. U prvom redu, uvodi se obveza prijave određenih ulaganja nadležnim tijelima prije njihove provedbe, iako Zakon predviđa i tzv. ex post provjeru, a čak i svoju retroaktivnu primjenu. Njegova primjena nedvojbeno označava značajan korak u jačanju institucionalnog nadzora nad ulaganjima iz trećih država, koja mogu imati utjecaj na strateške sektore gospodarstva.
Područje / opseg primjene Zakona
Strano ulaganje, u smislu odredbi Zakona, predstavlja svako izravno ili neizravno strano ulaganje bilo koje vrste u obveznika, kojim strani ulagatelj, ulaganjem svojeg kapitala, stječe ili povećava kvalificirani udio (nad najmanje 10 % dionica i/ili glasačkih prava i/ili imovinskih prava / ukupnih udjela / poslovnih udjela) ili ima kontrolni položaj (stvarnu kontrolu nad obveznikom ili imateljem udjela u obvezniku kroz većinski udio, većinu prava glasova, pravo imenovanja ili smjenjivanja članova uprave ili nadzornog odbora, pravo veta, ostvarivanje znatnog utjecaja i nametanje relevantnih odluka ili formalne/neformalne sporazume s obveznikom ili njegovim dionicima), radi obavljanja gospodarske djelatnosti, gospodarskog korištenja općeg ili drugog dobra u Republici Hrvatskoj.
Zakon izričito navodi da pod njegovu primjenu potpadaju ulaganja koja omogućavaju učinkovito sudjelovanje u upravljanju obveznikom koji obavlja gospodarsku djelatnost ili u kontroli nad obveznikom, a sve u cilju uspostave ili održavanja privremenih ili trajnih veza s postojećim ili budućim obveznikom te učinkovitog sudjelovanja u vlasničkoj strukturi, upravljanju i/ili kontroli takvog obveznika.
Pritom Zakon obveznika definira kao trgovca ili trgovačko društvo, bez obzira na pravni oblik, sa sjedištem ili poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj, koje posluje ili će biti osnovano u vezi sa stranim ulaganjem, u odnosu na kojeg strano ulaganje utječe ili može utjecati na sigurnost ili javni poredak.
Konačno, strani ulagatelj obuhvaća širok krug subjekata uključenih u zakonsku definiciju. U tom smislu, stranim ulagateljem smatra se svaka fizička osoba koja nema državljanstvo Republike Hrvatske niti bilo koje druge države članice EU te države potpisnice Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (dalje: „EGP“), kao i svaka pravna osoba koja je osnovana, odnosno na drugi način organizirana prema propisima treće države – svake strane države, koja nije država članice EU i EGP-a. Ako je pak riječ o pravnoj osobi sa sjedištem u Republici Hrvatskoj, odnosno unutar EU i EGP (uključivo i društvu kćeri ili podružnici), ali nad kojom izravno ili neizravno odlučujući utjecaj ostvaruje subjekt iz treće države koja nije dio EU, odnosno EGP-a, ta pravna osoba, odnosno subjekt sa sjedištem unutar EU i EGP-a također se smatra stranim ulagateljem. Dodatno, Zakon uključuje u definiciju i posrednike u investicijskim migracijama.
Dakle, razvidno je da Zakon, s jedne strane, predviđa širok krug pravnih poslova, transakcija i pothvata koji se smatraju stranim ulaganjem (kao što je preuzimanje postojećeg društva, prijenos poslovnih udjela, osnivanje novog društva, sklapanje ugovora o koncesiji te ugovora o javno-privatnom partnerstvu), a s druge strane obuhvaća širok krug subjekata uključenih u definiciju stranog ulagatelja. Ipak, primjena Zakona u kontekstu ovdje navedenih definicija ograničava se na obveznike koji upravljaju kritičnom infrastrukturom ili resursima u području energetike, prometa, zdravstva, financija te komunikacijske i informacijske tehnologije. Prema tome, obveza provjere stranih ulaganja, koju Zakon nalaže, nije primjenjiva na sva strana ulaganja, već samo na ona koja se tiču strateški važnih sektora gospodarstva.
Osobito se napominje da Zakon nalaže identifikaciju stvarnih vlasnika prema standardima i propisima koji uređuju područje sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma, čime se nastoji onemogućiti i spriječiti prikrivanje stvarne kontrole kod netransparentnih, kompliciranih vlasničkih struktura.
Institucionalna struktura
Ministarstvo financija nositelj je provedbe cjelokupnog postupka kontrole stranog ulaganja. U njegovoj je nadležnosti donošenje rješenja kojim se odlučuje o zahtjevu za odobrenje stranog ulaganja, kao i rješenja kojim se odlučuje o ukidanju rješenja o odobrenom stranom ulaganju. Također, upravo je Ministarstvo financija tijelo nadležno pokrenuti postupak kontrole stranog ulaganja po službenoj dužnosti.
Dodatno je predviđeno nekoliko nadležnih institucija od odlučnog utjecaja za provedbu Zakona i nadzor nad primjenom njegovih odredbi.
Povjerenstvo za provjeru stranih ulaganja, sastavljeno od predstavnika Ministarstva financija i predstavnika resornih ministarstava te predstavnika drugih tijela javne vlasti nadležnih za utvrđivanje obveznika Zakona, koordinira međuinstitucionalnu suradnju, izdaje mišljenja na temelju kojih se odlučuje o odobrenju stranih ulaganja te usuglašava politike i smjernice.
Nacionalna kontaktna točka, uspostavljena pri ministarstvu nadležnom za poslove gospodarstva, u bitnome, vodi komunikaciju s Europskom komisijom i državama članicama EU i EGP-a o svim pitanjima vezanim uz postupak provjere stranih ulaganja, osiguravajući transparentnost i suradnju na europskoj razini.
Određena tijela javne vlasti utvrđena su kao nadležna tijela za utvrđivanje obveznika iz strateških važnih sektora gospodarstva, kao što su određena ministarstva, ovisno o svojem resoru (za gospodarstvo, promet, zdravstvo, obranu i dr.), zatim HNB za obveznike iz sektora bankarstva te HANFA za obveznike iz sektora infrastrukture financijskog tržišta i drugi. Ta tijela u okviru svoje nadležnosti utvrđuju obveznike po resorima, vode i ažuriraju njihove evidencije te obavještavaju subjekte o njihovim obvezama.
Kao kontrolna tijela, Zakon predviđa nadležne trgovačke sudove, SKDD, davatelje koncesija te tijelo javne vlasti nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja, a koji u okviru svojih ovlasti, provode kontrolni mehanizam kroz registre i upisnike te na taj način sprječavaju dovršetak stranih ulaganja bez prethodno provedenog postupka provjere stranog ulaganja i ishođenja odobrenja od strane Ministarstva financija.
Postupak provjere stranog ulaganja na zahtjev podnositelja
Postupak provjere stranog ulaganja pokreće se na zahtjev za odobrenje stranog ulaganja od strane podnositelja zahtjeva (obveznika ili stranog ulagatelja), i to prije stjecanja, povećanja ili smanjenja kvalificiranog udjela, odnosno kontrolnog položaja, a najkasnije prije podnošenja prijave za upis obveznika u sudski registar ili prije svakog upisa u depozitorij SKDD-a, kao i prije donošenja odluke o davanju koncesije, a najkasnije prije sklapanja ugovora o koncesiji ili javno-privatnom partnerstvu. Dakle, zahtjev je potrebno podnijeti prije provedbe same transakcije ili pravnog posla.
Zahtjev se podnosi Ministarstvu financija, koje u prvom koraku, provodi postupak administrativne provjere, odnosno provjerava urednost zahtjeva te ga prosljeđuje na daljnje postupanje Povjerenstvu za provjeru stranih ulaganja i Nacionalnoj kontaktnoj točki. Povjerenstvo procjenjuje predstavlja li strano ulaganje rizik od negativnog utjecaja na sigurnost ili javni poredak Republike Hrvatske, odnosno EU i EGP ili njihove druge države članice te o tome izdaje mišljenje na temelju kojeg Ministarstvo financija odlučuje o odobrenju stranog ulaganja.
Zakon propisuje rokove u kojima su nadležna tijela uključena u postupak za provjeru stranog ulaganja dužna postupati. Uzevši u obzir njihove ovlasti i propisane rokove u svakom stadiju postupka, rješenje kojim se odlučuje o stranom ulaganju treba biti doneseno najkasnije u roku od 120 dana, odnosno iznimno najkasnije u roku od 150 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva za odobrenje stranog ulaganja.
Protiv rješenja Ministarstva financija kojim je odlučeno o stranom ulaganju nije dopuštena žalba, no dopušteno je tužbom pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.
Postupak provjere stranog ulaganja po službenoj dužnosti
Naknadna (ex post) kontrola
Ministarstvo financija može, na prijedlog bilo kojeg člana Povjerenstva za provjeru stranih ulaganja, po službenoj dužnosti, pokrenuti postupak kontrole stranog ulaganja nakon što je odobrenje već izdano, kao i u slučaju neprijavljenog stranog ulaganja. Naknadno preispitivanje može se provesti uvijek kad postoji sumnja negativnog utjecaja stranog ulaganja, kao i sumnja da se od strane obveznika ili stranog ulagatelja postupa protivno ciljevima Zakona.
Posljedice povreda
Ako se naknadnom kontrolom utvrdi povreda ili prijetnja sigurnosti i/ili javnom poretku ili kada je to nužno radi zaštite javnog interesa Republike Hrvatske, odnosno EU i EGP, Ministarstvo financije rješenjem ukida rješenje o odobrenom stranom ulaganju te nalaže prodaju svih udjela, dionica i/ili imovinskih prava u roku koji ne može biti dulji od 9 mjeseci, uz mogućnost produljenja do 6 mjeseci. Od izvršnosti tog rješenja, za stranog ulagatelja nastupa zabrana raspolaganja dionicama, poslovnim udjelima, glasačkim ili imovinskim pravima, osim u svrhu ispunjenja obveze prodaje, a obveznik je pritom dužan redovito izvještavati o tijeku prodaje.
Stupanje Zakona na snagu i njegova retroaktivna primjena
Zakon je stupio na snagu dana 13. studenog 2025., dok se u daljnjih 90 dana očekuje donošenje provedbenog podzakonskog propisa od strane Ministarstva financija. Pored toga, Vlada Republike Hrvatske u sljedećih 30 dana treba donijeti odluku o osnivanju Povjerenstva za provjeru stranih ulaganja, a tijela javne vlasti (resorna ministarstva, HNB, HANFA i druga tijela) nadležna za utvrđivanje obveznika dužna su identificirati sve obveznike iz svoje nadležnosti u roku od 6 mjeseci od stupanja na snagu uredbe Vlade Republike Hrvatske o detaljnoj razradi kriterija za utvrđivanje obveznika.
Osobito se ističe da se Zakon na odgovarajući način primjenjuje i na postojeća strana ulaganja izvršena prije njegova stupanja na snagu, pri čemu takve provjere moraju biti izvršene u roku od 3 godine od njegova stupanja na snagu.
Zaključak
Očekuje se da će uvođenje novog regulatornog okvira za strana ulaganja značajno utjecati na progresiju ulaganja na hrvatskom tržištu, kao i općenito na poslovne aktivnosti poduzetnika te korporativne transakcije u sektorima obuhvaćenim Zakonom. Osim što Zakon stvara određenu pravnu nesigurnost za buduća ulaganja, svojom retroaktivnom primjenom, nesigurnost se proteže i na postojeća ulaganja. Naime, uvodeći dodatne administrativne obveze te propisujući detaljan regulatorni postupak provjere stranog ulaganja, od stranih ulagatelja zahtijeva se pažljiva procjena postojećih i planiranih projekata na hrvatskom tržištu, s određenim rizikom da njihovo ulaganje od strane regulatora neće biti potvrđeno, odnosno odobreno. Upravo iz tog razloga, a kako bi se očuvalo povjerenje tržišta, odnosno kako bi se spriječilo dodatno destimuliranje budućih poduzetničkih aktivnosti i pravne nesigurnosti, osobito je važno voditi računa da postupanja nadležnih tijela budu usklađena i pravovremena, unutar rokova propisanih Zakonom.
Luka Zubčić, Valentina Plantić
